上周末，世界最强大国家的元首齐聚南非约翰内斯堡，以出席本届二十国集团（G20）峰会。在南非担任该集团轮值主席国期间，此次峰会被誉为解决全球南方国家债务困境的转折点。
南非总统西里尔·拉马福萨一直将债务问题视为其议程的核心，他认为，不断飙升的还款成本使得各国政府——尤其是非洲国家——几乎没有余力为医疗和教育等基本公共服务提供资金。
尽管南非多次做出承诺——包括在领导人峰会宣言中承诺“加强落实二十国集团共同框架”，但南非并未提出任何新的缓解负债国家财政压力的方案。
人们原本希望世界各国领导人能够利用二十国集团峰会解决主权债务困境，但由于美国总统唐纳德·特朗普与南非在国内政策上存在分歧，他完全缺席了此次峰会，华盛顿也进一步退出了多边主义，从而进一步粉碎了人们的希望。
此次峰会也标志着全球南方国家在二十国集团短暂的领导期结束，此前，印尼（2022年）、印度（2023年）和巴西（2024年）分别担任该集团轮值主席国。美国将于今年12月1日接任二十国集团主席国。
债务“脆弱性”
二十国集团由19个发达经济体和新兴经济体、欧盟以及非盟组成，其经济总量占全球国内生产总值（GDP）的85%，人口约占世界总人口的三分之二。
今年10月，二十国集团财长和央行行长在华盛顿举行会议，并就债务问题达成共识。
声明指出：“我们认识到，高额债务是许多发展中经济体实现包容性增长的障碍之一，限制了它们在基础设施、灾害应对能力、医疗保健、教育和其他发展需求方面的投资能力。”
声明还“重申我们致力于支持中低收入国家以有效、全面和系统的方式解决债务脆弱性问题”。
声明承诺改进备受诟病的共同框架。该框架是二十国集团在5年前启动的一项机制，旨在加速和简化债务重组——即当各国不得不重新安排其无力偿还的债务之时。
此外，声明还呼吁提高债务报告的透明度，并鼓励区域开发银行提供更多贷款。
创纪录的债务水平
据银行业协会——国际金融协会公布的数据，到2025年中期，发展中国家的总债务将达到创纪录的109万亿美元。
近年来，新冠疫情、气候冲击和食品价格上涨迫使许多贫困国家依赖债务来稳定经济，并挤占了其他投资。例如，联合国最近计算得出，超过40%的非洲国家政府用于偿还债务的支出超过了其在医疗保健方面的支出。
非洲还面临高昂的借贷成本。2023年，拉丁美洲和加勒比地区的债券收益率（即政府债务的利息）平均为6.8%，而非洲则为9.8%。
与此同时，非洲每年需要1430亿美元的气候融资才能实现《巴黎协定》规定的目标。而在2022年，非洲仅获得了约440亿美元。
此外，到2024年，非洲各国偿还外债的支出接近900亿美元。
毫无进展
在二十国集团最终公报发布前不久，有165家慈善机构谴责该集团在债务可持续性方面进展缓慢，并敦促拉马福萨总统在今年12月将二十国集团主席国职位移交给美国之前实施改革。
该组织在一封信中表示：“尽管今年的二十国集团峰会被宣传为‘非洲二十国集团’，但没有证据表明在南非担任主席国期间，非洲和世界许多其他国家面临的债务危机取得了任何进展。”
这封信呼吁国际货币基金组织（IMF）出售其黄金储备，并设立债务减免基金，以帮助陷入困境的政府。信中还支持建立一个“借款人俱乐部”，以促进低收入国家之间的合作。
此外还有关于建立一个统一债务机构的呼吁，从而反映出人们对现有框架——特别是巴黎俱乐部——日益增长的不满。在巴黎俱乐部当中，主要是西方国家政府（而非中国）对债务国的偿还政策施加了不当影响。
在2020年5月，二十国集团启动了一项数十亿美元的债务偿还暂停计划，以帮助贫困国家应对新冠疫情危机。该计划被称为“债务偿还暂停倡议”，目前仍在继续为一些参与国提供援助。
在此后不久，共同框架的启动旨在协调所有债权人之间的债务减免。当时，该倡议被誉为一项突破，并将巴黎俱乐部、中国和私人债权人聚集在一起，以帮助防止发展中国家爆发全面的债务危机。
但要协调各方（包括政府贷款机构、商业银行和债券持有人）的平等待遇，使得这一进程缓慢且容易受挫。
迄今为止，加入共同框架的四个国家——埃塞俄比亚、赞比亚、加纳和乍得——均未完成债务重组协议。
即便如此，据倡导组织“ONE Campaign”的说法，该计划仅减轻了这四个参与国7%的债务成本。
“受到牵制”
今年3月，南非召集了一个由一位前财政部长和一位前肯尼亚央行行长领导的专家小组，以探讨如何帮助负债累累的低收入国家——特别是非洲国家。
该小组在本月初发布的一份报告中，呼应了这165家慈善机构在10月份致信拉马福萨总统时提出的许多建议，包括呼吁采取诸如设立由国际货币基金组织支持的特别债务基金和成立债务人俱乐部等措施。
但波士顿大学全球发展政策中心主任凯文·加拉格尔告诉半岛电视台，专家们的提议“甚至在领导人峰会上都没有得到认可”。他还表示，二十国集团轮值主席国“未能解决全球债务问题的规模”。
加拉格尔补充道：“最终，南非被二十国集团中那些经济实力更强、规模更大的成员国所击败，这些国家认为改革国际债务金融体系对自身并无益处。”
债务面临的“双重打击”
在21世纪初，国际货币基金组织、世界银行和一些巴黎俱乐部债权国根据“重债穷国倡议”而取消了超过750亿美元的债务——约占外债总量的40%。
然而，自那以后，许多发展中国家又陷入了债务危机。在2008年的金融危机之后，私人债权人向低收入经济体大量注资，从而逐渐取代了世界银行等机构曾经提供的低成本贷款。
据总部位于英国的慈善机构“Debt Justice”统计，在2020年至2025年期间，低收入国家近40%的外部公共债务偿还流向了商业贷款机构，而只有三分之一流向了多边机构。
中国也已成为全球最大的单一债权国，尤其是在全球南方国家当中。在2008年至2024年期间，中国通过其政策性银行（例如中国国家开发银行和中国进出口银行）而承诺提供超过4720亿美元的资金。
“在过去10到15年期间，债务成本不断攀升，而发展中国家如今也面临着更广泛的贷款机构选择”，民间社会组织“Eurodad”的政策倡导经理伊奥兰达·弗雷斯尼洛这样表示。
“这真是雪上加霜。债务成本更高，解决起来也更难”，她还指出，在债务重组中协调债权人非常困难。旷日持久的债务危机通过挤压公共投资来减缓经济增长。
当债权人追求相互竞争的商业利益时，克服这些障碍就更加困难了。弗雷斯尼洛表示，设立一个旨在缩短谈判时间并限制经济成本的独立债务重组机构或许会有所帮助。
今年9月，联合国贸易和发展会议（贸发会议）秘书长丽贝卡·格林斯潘表示：“目前还没有一个常设机构或体系专门负责债务重组……或许我们可以创造新的动力。”
然而，关于建立国际主权债务重组机制的讨论并非什么新鲜事。早在上世纪90年代末，国际货币基金组织就曾牵头推动设立一个类似于美国破产法院的中立机构。
但该基金组织提出的重组机制很快就遭到了反对。主要债权国——尤其是美国——反对将权力让渡给一个可能凌驾于其法律体系之上、以削弱保护美国投资者的国际机构。
尽管如此，“这种国际解决方案的必要性显而易见”，弗雷斯尼洛补充称，“拥有一套基本规则，而不是临时谈判，这至关重要，在每一次新的债务危机面前，都应该至少拿出最低限度的资金。”
她还补充道，“制定一项针对跨国公司的全球征税标准，也能保障低收入国家的基本财政收入。但鉴于目前多边合作如此薄弱，我对此并不抱太大希望。”