过去两年（2023年和2024年）见证了联合国在非洲持续时间最长的两项维和任务的结束。第一项是驻马里多层面综合稳定特派团（马里稳定团），该特派团于2013年部署到马里，后因马里军政府以局势不稳定为由，要求其在2023年6月底前撤离。第二项是驻刚果民主共和国东部联合国稳定特派团（MONUSCO），该特派团自20世纪90年代以来一直在开展行动。由于民众对特派团的士兵和军官、特派团在遏制非国家武装团体方面收效甚微以及未能确保平民安全和实现持久和平等方面的不满，齐塞克迪总统呼吁特派团在2024年底前撤离。
在这两次撤军之后，非洲大陆只剩下四个联合国行动（中非、南苏丹、苏丹和南苏丹之间有争议的阿卜耶伊地区和西撒哈拉）；因为在 2016 年至 2024 年期间，这些任务的数量、规模和资金都在下降；任务数量从 9 个减少到仅 4 个，部队规模从 77,000 人减少到仅 35,000 人（几乎减半）。
联合国维和行动的减少并非仅限于非洲，而是一种全球现象。因此，这些撤军行动的后果引发了关于非洲未来安全管理的重要问题。具体而言，非洲大陆是否有能力填补这一安全真空，尤其是在那些超越传统任务（干预和停火监督）的大规模维和行动方面，这些行动因其有效性而备受青睐。鉴于目前普遍认为，尽管非洲联盟承诺在2030年前结束非洲所有冲突，但它在维和行动这一最重要的安全任务中却失败了，这个问题尤为重要。苏丹军队与快速支援部队之间的冲突仍在持续，由于被指责偏袒军队，非盟尚未部署维和部队。此外，由于青年党活动死灰复燃，非盟在索马里的部队也面临着重重困难。
本文旨在通过评估非洲联盟的维和机制，对非洲大陆冲突解决机制的作用进行分析。文章简要评估了这些案例中的干预过程，重点阐述了主要挑战及其克服方法，并探讨了如何提高维和机制的有效性。然而，在深入探讨之前，鉴于非洲大陆和平与安全领域的法律和体制框架对维和力量的实际运用和效力具有重要影响，有必要对其进行简要概述。
第一部分：非洲和平与安全架构（法律和体制框架）
根据2000年《非洲联盟组织法》第4条(h)款，联盟有权在成员国发生种族灭绝、战争罪和危害人类罪等严重罪行时进行干预。与此前非洲统一组织奉行的不干涉原则（仅限于非洲内部冲突）相比，这标志着一项重大进展。《组织法》第4条(j)款也确认了成员国有权向联盟请求援助。
作为2003年通过的《非洲联盟组织法》修正案的一部分，新增了一项干预理由，即任何对合法秩序构成严重威胁的情况。这是一项范围广泛的条款，允许联盟界定何为“合法秩序”，并基于“保护责任”的概念采取行动。然而，该条款也被解读为与应对在非洲大陆普遍存在的政变夺权现象有关。
根据同一法案第5(2)条，非洲和平与安全理事会（和安会）成立；其议定书于2002年7月在南非德班通过，并于2003年12月生效。该理事会是组织非洲大陆和平与安全行动以及处理与冲突预防、管理和解决有关事项的主要和常设框架。
和平与安全理事会由15名成员组成，分别代表非洲大陆的五个区域（北、西、东、中、南）。成员由联盟执行（部长）理事会选举产生，并经国家元首和政府首脑会议批准。理事会负责就维和行动做出决定，在程序性事项上以简单多数票通过，在其他事项上以三分之二多数票通过。根据《议定书》第七条第一款(c)项的规定，理事会可在发生违宪变更时实施特别制裁，或建议联盟进行军事干预。《议定书》第七条第一款(e)项(e)规定，在发生严重情况，即战争罪、种族灭绝罪和危害人类罪（定义见相关国际公约和文书）时，国家元首会议可代表联盟建议对成员国进行干预。
根据安理会的议定书，非洲和平与安全架构（APSA）的组成部分及其各自的职责规定如下：
1- 非洲常备部队（ASF）
第十三条规定，这些部队由已驻扎在其原籍国的文职和军事人员组成，随时准备在必要时迅速部署。随后商定设立五个区域司令部：
- 中非常备部队（ECCAS）
- 东非常备部队（EASF）
- 北非区域电力公司（NARC）
- 南部非洲发展共同体（SADC）后备部队
- 西非国家经济共同体（西非经共体）后备部队
这些部队的任务包括：监测和监视，在危险情况下或应成员国请求进行干预以恢复和平与安全，防止冲突升级，建设和平（包括解除武装、复员和重返社会），提供人道主义援助，以及和平与安全委员会或非洲联盟委员会委托给它的任何其他任务。
尽管有这样的监管框架，但由于资金不足和缺乏政治意愿，这支部队尚未完全投入运作。
2-非洲联盟智者委员会
它负责调解和预防性外交，由五个成员组成（每个区域一个成员）。根据安理会议定书第11条第2款，成员必须是品行端正、独立自主的非洲杰出人士，并为非洲的和平、安全与发展做出重大贡献。
委员会的任务包括：
- 促进安理会或委员会主席与冲突各方之间的沟通渠道。
- 开展调解工作并为调解团队提供建议。
- 开展实地调查任务。
该委员会与区域智者机构合作，共同组成所谓的“非洲智者网络”（泛智者）。
3-大陆早期预警系统（CEWS）基于专门制定的指标，及时提供有关暴力冲突演变的信息。该系统是预防性外交努力的一部分，旨在预防或遏制冲突爆发，并防止冲突升级。根据第十二条第二款，该系统包括设在委员会和平与安全部内的作战室，以及各区域经济共同体的监测观察中心。两者旨在实现整合。
4-和平基金负责为非洲大陆的维和行动提供资金。《理事会议定书》（第21条）规定，该基金的资金来源包括：非洲联盟经常预算的拨款；成员国、国际伙伴和其他来源（例如私营部门、民间社会和个人）的自愿捐款；以及筹款活动。非洲联盟委员会主席负责根据非洲联盟的目标和原则，收取和接受来自非洲以外地区的捐款。
除上述机构外，安理会还设有附属机构，其中最值得注意的是军事参谋委员会（成员国参谋长组成）和专家委员会（同样由15名成员国专家组成）。专家委员会在每次安理会会议前召开会议，负责编写决策所需的工作文件，以及冲突预防、管理和解决的区域机制。此外，还有规划和行动股（委员会的和平支助行动部门），该股作为技术部门，负责维和特派团和待命部队的行动规划，总部设在亚的斯亚贝巴，但面临合格人员短缺和与区域领导层协调不力的问题。
第二：对非洲联盟在非洲大陆开展的最突出的维和行动进行评估
自20世纪90年代以来，非洲的维和方式不断发展演变。最初是西非国家经济共同体（西非经共体）在利比里亚和塞拉利昂的干预行动，随后在21世纪初，随着“非洲问题非洲解决”政策的采纳以及2003年底和平与安全理事会通过非洲安全架构，非洲联盟框架下开展了更多有组织的维和行动。自安理会议定书生效以来，非洲已部署了九项维和行动，包括布隆迪、中非和科摩罗。然而，就数量、持续时间、任务和资金而言，最引人注目的是非盟-联合国达尔富尔特派团（联非达团），它是这两个组织合作的首个混合特派团；以及非盟索马里特派团（非索特派团），它是持续时间最长、规模最大、资金最充足的非洲特派团。
1-非洲联盟驻苏丹特派团 2004–2007 (AMIS)
2003年，苏丹西部达尔富尔地区的冲突爆发。此前，由哈利勒·易卜拉欣（来自北达尔富尔的扎加瓦族）领导的正义与平等运动，以及由阿卜杜勒·瓦希德·努尔（来自富尔族和马萨利特族）领导的苏丹解放运动，指责政府利用其武装力量（金戈威德民兵）在该地区对阿拉伯部落进行镇压。2003年2月，这两个运动袭击了政府军及其设施，政府随即以空袭进行猛烈回击，而金戈威德民兵则袭击了当地民众。冲突导致超过30万人丧生，促使非洲联盟介入，最初以调解的方式，试图达成一项政治协议以制止暴力。这些努力促成了 2004 年 4 月 8 日在乍得首都恩贾梅纳签署停火协议，从而使联盟有机会派遣非洲维和部队，尤其是在苏丹政府从一开始就拒绝干预或外国军队干预的想法之后。
2004年10月20日，在喀土穆政府拒绝联合国干预后，非洲联盟驻苏丹特派团（非盟驻苏丹特派团）根据和平与安全理事会的决定成立。约7000名士兵被部署到位，主要来自尼日利亚和卢旺达。其主要任务是保护平民。特派团最初依靠成员国的自愿捐款，其中阿尔及利亚、埃及、利比亚、尼日利亚和南非最为主要，每个成员国贡献了预算的15%，此外还有来自外部的赠款。然而，非盟驻苏丹特派团面临着进入危机地区困难、物资和设备短缺以及与喀土穆政府协调不力等问题。其规模也不足，导致后勤和行动方面面临诸多挑战。此外，其装备要么陈旧要么不足，而且由于成员国对干预的概念和范围存在分歧，其任务授权也不明确。相反，交战各方并未就非洲联盟的作用达成任何具体协议，而且这些各方经常违反停火协议，而这些协议也并非所有叛乱团体都签署。维和部队也成为在该地区活动的各武装团体的袭击目标，这使得维和部队难以履行其保护平民的首要任务，也难以有效开展维和行动。
鉴于这些困难，以及达尔富尔持续不断的冲突，联合国安全理事会于2007年7月31日一致通过了第1769号决议，根据2006年11月16日亚的斯亚贝巴与非盟就达尔富尔局势举行的高级别磋商的结果（该结果已在2006年11月30日阿布贾和平与安全理事会声明中通过）以及安理会2007年6月22日的另一份声明，设立了非盟-联合国达尔富尔混合行动（达尔富尔混合行动）。
根据该决议，该特派团首次与联合国达尔富尔混合行动（联达尔菲团）合并，成为两组织历史上首个联合（混合）特派团。其任务包括支持达尔富尔和平协议的执行、监督停火协议的执行、保护平民和人道主义工作者、促进法治和人权、解除金戈威德民兵的武装以及解决苏丹和乍得之间的边界问题。该特派团由19555名军事人员和约4000名警察组成。
联合国-非盟达尔富尔混合行动（联非达团）由联合国全额资助，第一年预算为14.8亿美元，其中20%来自华盛顿。然而，随着维和行动资金的普遍减少，其资金随后也随之减少，预算降至10亿美元（2016-2017年），之后继续减少至2.579亿美元（2019-2020年）。
这种联合（混合）合作符合双方的利益；非洲联盟需要联合国的资源，并受益于其丰富的经验，将其应用于自身的行动任务中。作为回报，联合国需要非洲联盟的政治支持来应对苏丹政府。苏丹政府最初强烈反对在达尔富尔部署维和部队，并将冲突视为内政，认为外国军队的存在等同于（对该国的重新殖民）。非洲联盟还协助苏丹政府和反叛组织进行调解，并利用其能力促使非洲各国团结起来，包括在部队参与问题上达成一致，前提是此次行动将具有（非洲特色）。
但即使是联合国-非盟达尔富尔混合行动（联非达团），其任务包括保护平民和确保人道主义援助的运送，也面临诸多挑战，其中最引人注目的是一些成员被指控对平民实施性侵犯。这促使联合国安理会于2020年通过了第2559号决议，呼吁联非达团逐步撤出并最终关闭。联非达团于2020年12月开始撤离，标志着联合国历史上规模最大、最复杂的维和行动之一的结束，并将达尔富尔地区的安全与稳定责任移交给苏丹政府，由同年成立的联合国苏丹过渡时期综合援助团（联苏丹）提供支持，该援助团旨在支持苏丹的政治过渡。然而，巴希尔政权被推翻后苏丹的后续事态发展，以及军队与快速支援部队之间爆发的冲突，迄今为止阻碍了该国实现稳定与安全。
2-非洲联盟驻索马里特派团（AMISOM 2007–2022）：
当联合国安全理事会不愿干预某一国家时，例如索马里局势，它会根据《联合国宪章》第八章授权洲际或区域组织进行干预。因此，安全理事会通过了第1744（2007）号决议，责成非洲联盟驻索马里特派团（非索特派团）向索马里部署部队，以支持过渡政府、打击青年党运动并确保政治和人道主义进程的顺利进行。
这项任务是规模最大的非洲大陆维和任务，2014年兵力约22,000人。它也是非洲联盟持续时间最长的军事任务（2007-2025年），乌干达、布隆迪、肯尼亚、埃塞俄比亚、吉布提和塞拉利昂等国都曾参与其中。其年度预算约为10亿美元，其中大部分资金来自欧盟。非洲联盟为解决索马里冲突所做的努力经历了几个阶段：初期（2007-2011年）的建立；行动的扩大和加强（2011-2014年）；任务行动区域的扩大；以及最终实现稳定和政治进展（2015-2017年）。这导致非洲联盟驻索马里常设特派团（非盟驻索马里特派团）于2022年4月1日过渡为临时过渡特派团（阿特米斯特派团），旨在支持过渡联邦政府，并根据分阶段撤军计划逐步将安全责任移交给索马里部队，同时逐步缩减其规模。或许唯一的例外是，阿特米斯特派团的任务授权并未规定其直接参与打击恐怖组织的进攻行动。
在围绕 ATMIS 任务于 2024 年底结束以及禁止任何其他任务在该地区开展行动而引发诸多争议之后，安全理事会根据 2024 年 12 月 27 日通过的第 2767 号决议，批准从 2025 年 1 月 1 日起，用另一个名为“AUSSOM”的非洲任务取代 ATMIS，初始期限为 12 个月。新任务的使命还包括支持联邦政府，削弱青年党运动和与伊斯兰国有关的团体，优先保护城市，实现更大的稳定，优先进行国家建设和机构建设，包括建设安全部队和警察的能力，以及将安全责任有序地移交给政府，最终目标是在2029年12月底之前将安全责任完全移交给索马里部队，但出于政治原因，参与“澳索行动”（AUSSOM）的国家组成可能会发生变化（例如，在与索马里就从分离的索马里兰共和国租赁北部港口的问题发生争端后，埃塞俄比亚的参与地位；以及鉴于埃及与埃塞俄比亚就埃塞俄比亚复兴大坝的问题发生争端，包括埃及在内的新势力的参与）。
非盟驻索马里特派团取得了一些成功，例如在 2011 年与中央政府合作从青年党手中夺回首都摩加迪沙，支持政府机构，提高安全部队的能力，并与联合国索马里支助办事处合作开展联合行动，为索马里军队和警察训练联合国索马里支助办事处部队（供应计划、运输、医疗后送、通信等），以及保护历届索马里当局（过渡联邦政府和索马里联邦政府）和后来的临时地区行政机构，并确保了 2012 年和 2016/2017 年两次选举进程，从而产生了两个联邦政府。
然而，也存在诸多不足，最显著的是伤亡人数众多、问责机制薄弱、人权侵犯指控以及邻国复杂的区域局势，这些都影响了部队派遣国的组成和非盟驻索马里特派团（AMISOM）后的安排。各部队派遣国各自为政，其目标未必与非洲联盟的目标一致，这强化了东道国对AMISOM及其后续行动纯粹是军事行动、与政治格局无关的看法。埃及首次作为部队派遣国加入，从而进入了一个传统上由埃塞俄比亚、乌干达、肯尼亚和吉布提主导的领域。因此，除非建立积极的协调机制，否则区域间的竞争将威胁到特派团的效力。如果没有部队派遣国的共同努力，任何特派团，无论设计多么精良，都无法取得成功。
联合国、美国、欧盟和其他实体等多个国际机构参与了非洲联盟为解决索马里冲突而开展的努力，支持联邦政府实现稳定，这导致非洲联盟在许多情况下失去了必要的独立性。
还需指出的是，非盟驻索马里特派团和平与安全理事会明显缺乏明确的政治议程，这影响了非洲联盟在索马里政治中的作用，尽管该理事会被认为对由非洲联盟、联合国、欧盟和政府间发展组织（伊加特）组成的四方委员会的成立做出了贡献，而该委员会的决定促成了冲突的解决。
非盟驻索马里特派团/非盟驻索马里特派团严重依赖欧盟的资金来支付士兵的津贴，以及联合国索马里支助办公室（UNSOS）提供的后勤和其他方面的支持。
过去一年来，资金可持续性问题始终令人担忧，各方反复警告称，资金缺口可能阻碍特派团的工作。非盟驻索马里特派团（AMISOM）的资金来源多样，包括联合国维和预算、联合国信托基金、非洲联盟和平基金、非盟/非盟驻索马里特派团伙伴以及欧盟。欧盟在过去15年中已向特派团人员支付了总计约36亿欧元的津贴。鉴于特派团的复杂性，其筹资机制已高度政治化；到2015年中期，一些双边筹资安排面临修改的压力，“原因是多种因素，包括特派团的长期存在、全球经济形势以及非洲大陆内外的其他国际危机”。此外，由于非洲联盟成员国未能提供必要的资源，特派团也面临着诸多资金挑战。
特朗普政府最近拒绝支持美国驻索马里特派团（USSOM）支持和稳定索马里的任务，这使得情况更加复杂。
第三：非洲维和行动面临的挑战以及如何启动这些挑战
尽管常备部队是和平与安全理事会的军事机构，而且自安理会成立近二十年来，非洲联盟和其他区域经济共同体已部署了约27次维和行动，但值得注意的是，安理会和非洲国家并未按照执行这些行动的议定书计划启动这些部队的战备安排。大多数干预行动是由区域经济共同体或成员国组成的联盟主导的。这促使非洲联盟成员国委托委员会对非洲常备部队及其面临的障碍进行战略审查。
一些研究人员认为，非洲干预部队面临四大挑战：
第一个问题与决策机制有关，成员国希望通过其政府或议会做出干预决定，而不是通过和平与安全理事会的授权。
例如，2021 年，南部非洲发展共同体 (SADC) 的国家元首和政府首脑决定向莫桑比克派遣一个特派团 (SAMIM)，以支持该国政府打击恐怖主义和暴力极端主义、恢复安全与稳定、促进安全环境以及支持受冲突影响者的人道主义救援工作。
第二：倾向于通过区域组织而非常备部队进行干预，特别是那些拥有安全和军事武器的区域组织，例如中非国家经济共同体（ECCAS）、西非国家经济共同体（ECOWAS）和南部非洲发展共同体（SADC）。过去二十年来，这三个区域经济共同体都曾部署过维和行动：西非国家经济共同体在冈比亚（2017年），中非国家经济共同体在中非共和国（2012年），南部非洲发展共同体在莫桑比克（2021年）。
第三：根据非洲安全的需要，某一特定区域的部队可能难以部署到另一区域；例如，西非国家经济共同体（ECOWAS）的部队可能难以参与解决非洲南部的冲突，同样，南部非洲发展共同体（SADC）的部队也可能难以参与解决非洲西部的冲突。
第四：每场冲突都可能具有独特的性质，需要以特定的方式或由直接卷入冲突的国家组建部队。这与现成的干预部队不同，后者可能并不完全了解冲突的性质，或者由于地理距离等原因，其部署成本可能过高。例如，尽管南部非洲发展共同体（南共体）各国元首同意在2021年向莫桑比克派遣特派团，但同意派遣部队的是地理位置上距离莫桑比克最近的国家。这是因为与距离较远的南共体成员国相比，这些国家更直接地希望遏制冲突的影响，而且距离较近的国家可以通过陆路抵达任务区，而通过空运或海运部署部队的成本则过高。
除了前文提及的关于待命部队的四项挑战外，非洲大陆的维和行动还面临着与东道国存在分歧以及未能实现其目标等普遍挑战。这些部队往往被认为具有可能与东道国利益相冲突的外部目的，从而阻碍了东道国实现安全和政治稳定的能力。此外，一些成员因行为不端而纪律涣散。在包括中非共和国、刚果民主共和国和苏丹在内的几个非洲国家，士兵被指控犯有性剥削和反复性侵犯罪行，而维和特派团未能采取果断行动防止此类事件再次发生。鉴于所有这些原因，东道国可能会要求撤回这些部队，因为它认为这些部队缺乏公正性或未能履行其任务。
面临挑战
尽管面临诸多挑战，并且鉴于非洲普遍拒绝联合国特派团的存在，在这方面仍有许多解决方案和机制可以启动：
1-一个解决方案在于启动非洲常备部队——该部队目前因缺乏政治意愿而受阻——使其能够填补这一安全真空。国际社会必须大力支持这一转型，而在此之前，需要在联合国与非洲大陆和区域行为体之间的伙伴关系框架内开展协调一致的努力，以增强其应对安全和不稳定挑战的动力。
2- 需要为非洲特派团提供国际资金，并落实2023年12月21日通过的安全理事会第2719号决议第6条的成果（当时得到了拜登政府的支持），该决议原则上批准了费用分摊方式，即联合国根据具体情况为非洲联盟领导的特派团提供高达75%的资金，双方寻求从国际社会获得剩余的预算外资金。
尽管国际维和资金至关重要，但目前它与特朗普政府停止美国对国际维和行动（无论是在非洲还是其他地区）的捐助的举措相冲突。路透社4月份看到的内部规划文件显示，在马里、黎巴嫩和刚果民主共和国的维和行动失败后，白宫预算办公室曾提议取消对联合国维和任务的资助。华盛顿是联合国最大的捐助国，提供了联合国37亿美元核心预算的22%和56亿美元维和预算的27%。这项计划原定于2025年10月开始实施。
特朗普拒绝资助非洲联盟在索马里的最后一个特派团“乌索姆”，这是该决议首次启动。随后，安理会在 2025 年 5 月 12 日举行的会议上未能通过该决议，这引发了人们对特派团能否继续存在的诸多疑问。
3-通过与区域经济共同体的预警和预警系统持续合作，加强和平与安全理事会在预防外交和冲突预防领域的作用。
4- 安理会与区域组织的角色需要协调一致，并强调这些角色是互补而非竞争的。安理会对冲突的快速反应能力，以及通过预警和预防性外交从一开始就应对冲突的能力，都要求区域组织通过各自的机制开展合作。对于经历这些冲突的国家而言，情况也是如此。主权考量不应妨碍安理会履行其职责，尤其是在冲突具有区域性或其影响超出目标国范围的情况下。区域组织具有若干优势，其中最重要的或许是：地理位置接近、组织结构协调、部署迅速以及对冲突性质的更深入了解。
5-不应赋予东道国政府过大的否决权，使其能够否决任何不符合自身利益的安排，因为这可能会限制干预部队的效力。达尔富尔问题上，联合国-非盟达尔富尔混合行动（联非达团）部队就曾遭遇过这种情况：苏丹被赋予了否决权，并有效地利用该权力阻挠联非达团的行动，甚至决定了参与部队的规模和国籍。因此，在类似情况下，应启动“保护责任”原则，在该原则下，主权问题应被搁置。
6-需要建立强制机制来落实和平与安全理事会的各项决定，尤其是在拒绝违宪变更和禁止军方参与下次选举方面。尽管几内亚、布基纳法索、马里和苏丹近期发生政变，但对这些国家实施的制裁并未阻止政变在其他地方重演：尼日尔和加蓬（2023年8月），以及最后但同样重要的马达加斯加（2025年10月）。
7- 安理会过于关注干预的政治目标，而不仅仅局限于军事目标；安理会对军事方面的关注导致用于改进预警机制、贤人小组以及支持和平解决冲突的资金减少。安理会还必须认识到，维和行动不能取代政治进程。联合国特使拉赫达尔·卜拉希米2000年向时任秘书长科菲·安南提交的报告明确指出，维和行动不能取代有效的政治进程。
8-至少在可预见的未来，继续与联合国开展混合行动至关重要。尽管联合国部队在许多情况下都遭遇过失败，例如在马里和刚果民主共和国，但考虑到联合国部队拥有洲际和区域特派团可能缺乏的物资、后勤和训练能力，我们或许很难完全摆脱它们。
至少有两个直接原因凸显了将联合国维和行动现代化作为维和工具的重要性，而不是忽视它们：
首先，尽管联合国维和行动可能存在缺陷，但它们仍然能够帮助防止一些国家在没有维和部队的情况下暴力事件增加，从而避免局势动荡。例如海地和苏丹，在过去十年国际部队撤离后，暴力事件再次出现；后来马里和刚果民主共和国也出现了类似的情况。
第二：维持可信替代方案的难度。例如，安理会授权肯尼亚警察部队于2023年赴海地处理帮派暴力问题，但该部队未能履行职责。肯尼亚特派团直到几个月后（2024年中期）才抵达，并且面临基本的后勤和行政问题，最重要的是资金短缺，而这些问题联合国特派团本可以更有效地解决。
作为回应，去年，即 2024 年 9 月，联合国会员国责成秘书长安东尼奥·古特雷斯对联合国所有形式的和平行动进行审查，并在当时签署的《未来公约》框架内，制定“快速和有针对性”的应对措施，以应对当前和未来的威胁。《未来公约》是一份涵盖多边合作广泛领域的一系列想法清单。
结论
根据以往在非洲的维和干预经验，可以说，不同层级的维和行动之间的整合非常重要，从次非洲层面开始，经过非洲大陆层面，直至国际层面。
尽管很难将所有区域“次级组织”都视为维护和平的能力，但其中一些组织在制止动乱和防止其蔓延方面发挥了重要作用（例如20世纪90年代西非国家经济共同体在利比里亚、塞拉利昂和几内亚比绍的案例）。因此，这些组织或许最有能力在其自身的安全机制内发挥主动作用，为随后部署大陆部队乃至国际部队做好准备。而大陆部队和国际部队的部署可能需要更长时间，并且可能对冲突的性质和交战各方缺乏充分的了解。
区域部队拥有政治意愿、快速反应能力、对冲突性质和细节的了解，以及与冲突各方（如果不是全部）进行对话的能力等优势。然而，它们也面临诸多挑战，其中最突出的是资金、训练和武器装备。正是在此背景下，大陆干预应运而生，旨在通过优先解决制止暴力这一首要任务，结束冲突的血腥阶段。这为日后在联合国主持下部署国际维和部队铺平了道路，届时政治对话的条件将更加有利。
这清楚地反映了它们之间互动的当前形式，即联合国与区域/地方行为体之间的“劳动分工”；因此，联合国只能依靠自己的部队在非洲开展维和行动——至少在没有与非洲联盟和次区域组织密切磋商的情况下——这给联合国带来了沉重的负担。
这凸显了就三级机构间的从属原则达成更详细协议的必要性。虽然《联合国宪章》第八章规定的从属原则是联合国、非洲联盟和区域经济共同体/区域机制之间关系的基础，但它常常阻碍对具体危机做出战略性和快速反应。围绕这一原则的本质及其解释的分歧，会在需要迅速应对危机时延缓行动。因此，非洲联盟与区域经济共同体/区域机制之间需要达成更强有力的协议，以明确这些实体之间的合作关系。
总之，鉴于联合国与各洲际及区域组织之间的比较优势和互补性，非洲维和行动的未来趋势正朝着“混合行动”发展。联合国可以向区域组织委派任务，由区域组织先行部署部队，直至国际部队抵达。这就要求联合国密切关注指挥控制、部队训练以及为出兵国配备现代化装备等关键领域，以确保混合行动的质量并最大限度地发挥其效益。正如联合国前秘书长科菲·安南所言，这是一个“相互关联的维和能力体系，使联合国能够与相关区域组织建立可预测且可靠的伙伴关系”。